地方政府的承诺，馅饼还是陷阱？

某日本公司在中国投资设立子公司A公司时，地方政府提出很多有诱惑力的承诺，包括子公司只需要为一定比例的员工缴纳社保；约定期限内固定资产投资达到一定额度的，厂房可以无偿取得等等。数年后，劳动监察部门根据举报，要求A公司根据《劳动合同法》及《社会保险法》等相关法律法规，为所有签订劳动合同的员工缴纳社保。A公司以政府当初的承诺作为抗辩理由，但劳动监察部门不予认可，A公司傻眼了。

实务中，除了类似上述案例中招商引资方面的承诺，较为常见的情形还有:为了帮助企业解决融资问题，政府向金融机构出具承诺函；政府为地方融资平台提供担保等等。然而，包括最高院（2014）民四终字第37号（认定辽宁省人民政府出具的《承诺函》不构成保证担保）在内的很多判决表明，政府的承诺并不总是有效的。此等情形，信赖政府承诺而落空的企业往往有掉进陷阱的感觉。

那么，从相关企业的角度来看，如何判断各种各样政府的承诺是否可以接受呢？

一看承诺主体。即看作出承诺的政府部门及其负责人是否具有相应的权限或得到正当授权。

二看承诺内容。

实务中比较多见的是地方政府为企业的银行融资或地方融资平台的融资行为提供承诺。《担保法》第八条规定：“国家机关不得为保证人，但经国务院批准为使用外国政府或者国际经济组织贷款进行转贷的除外”。同时，《预算法》（2014年修订）规定：“除法律另有规定外，地方政府及其所属部门不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保”。自《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》国发〔2014〕43号出台以来，地方政府的担保范围仅限于“政府为外债转贷提供担保”，除此之外的担保的法律效力得不到认可，这一姿态也已经在此后的若干判决中得到印证。因此，对于此类担保性承诺函通常情况下， 企业显然不应接受。

在上述担保性承诺函被明确禁止的情况下，实践中，一些地方政府出具承诺书或保证函，承诺其将敦促、协助、协调、支持特定债务问题等，通常表述为“督促解决”、“负责解决”、“协调解决”，即字面上来看并非为借款人承担保证责任及还款的意思表示。关于此类承诺的效力，从近两年的司法实践来看，一般对要求相关政府承担担保责任的主张不予支持。例如，最高院在前述（2014）民四终字第37号案中指出，“从本案中《承诺函》的名称与内容看，辽宁省政府仅承诺“协助解决”，没有对中辽公司的债务做出代为清偿的意思表示，《承诺函》不符合《中华人民共和国担保法》第六条有关“保证”的规定，不能构成法律意义上的保证。因此，企业应该谨慎对待此类承诺，不轻易接受。同时，在没有其他合理解决办法的情况下，可以考虑通过由相关政府承诺在特定情况下其指定有履行义务的第三人代为履行的方式，尽可能使义务主体范围扩大，同时这样的约定被支持的可能性较大。

至于对于融资以外的承诺，例如文首案例中提到的社保“优惠”承诺、有条件无偿取得厂房承诺等等，企业应当对相关事项涉及的法律法规、地方规章、政策等进行确认，在确定有有效法律依据的情况下，方可考虑接受政府承诺。同时，在接受政府承诺时，应当注意采取书面方式，并谨慎确认书面文件内容，还需得到适格主体的签字盖章。